《“十四五”新型城镇化实施方案》系列专家解读之五|加快构建“十四五”城乡融合发展新格局

    习近平总书记指出，在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。“十三五”时期，我国城乡融合发展取得重大突破，城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置扎实推进，城乡居民收入比由“十二五”末的2.73下降到“十三五”末的2.56。随着我国进入城镇化快速发展的中后期，已具备了工业反哺农业、城市支持农村的发展条件。国务院批复同意的《“十四五”新型城镇化实施方案》就推进城乡融合发展设置专篇，强调要坚持以工补农、以城带乡，以县域为基本单元、以国家城乡融合发展试验区为突破口，逐步健全城乡融合发展体制机制和政策体系，为加快构建“十四五”时期城乡融合发展新格局指明了具体路径。

　　一、推动先进要素向农村流动

　　促进各类生产要素在城乡间双向自由流动和平等交换，是打破城乡二元结构的关键。重点要改变资源由农村单向流出的局面，引导先进要素支持农业农村现代化建设。

　　一是“人”的方面要积极引导城市人才入乡发展。要改善乡村人才待遇，促进职称评定和工资待遇等向乡村教师、医生倾斜，推进城市教文卫体等工作人员定期服务乡村。同时，支持有技能有管理经验的农民工等人员返乡入乡创业，建立科研人员入乡兼职兼薪和离岗创业制度，允许入乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户并依法享有相关权益等，让人才“入得了乡、留得住根”。

　　二是“钱”的方面要开拓乡村建设多元化融资渠道。围绕构建财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，从财政保障看，除加大涉农财政支出外，要逐步提高地方土地出让收益用于农业农村比例。从金融支持看，引导金融机构按照市场化原则，在依法合规、风险可控前提下，下沉服务重心、加强信贷支持；同时，扩大农村资产抵押担保融资范围，鼓励有条件的地区结合财力实际设立市场化运作的担保机构。

　　三是“地”的方面要稳步推进农村土地制度改革。落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策，完善农村承包地所有权、承包权、经营权分置制度，进一步放活经营权。稳慎推进农村宅基地制度改革，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式，探索农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等方式，依法依规盘活闲置宅基地和闲置住宅。建立土地征收公共利益认定机制，缩小土地征收范围。特别强调的是，要坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益。

　　二、促进城乡公共资源合理配置

　　促进城乡公共资源合理配置，是让城乡居民共享现代化建设成果的必然要求。重点是要推动城乡一体规划设计，促进城镇公共服务向乡村覆盖、城镇基础设施向乡村延伸。

　　一是规划设计方面要实现县乡村功能衔接互补。通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护、防灾减灾和历史文化传承，统筹开展县域城镇和村庄规划建设，全面完成县级国土空间规划编制，结合实际编制乡镇国土空间规划，鼓励有条件的地区编制实用性村庄规划。在这个过程中，必须严格保护农业空间和生态空间，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”。针对一些地方在土地综合整治方面出现的偏差，要规范合理推进农用地和建设用地整理，严禁随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建。

　　二是公共服务方面要加强乡村教育、医疗、养老等供给。推进城乡义务教育学校标准化建设，深化义务教育教师“县管校聘”管理改革，促进县域内校长教师交流轮岗。完善县级医院、乡镇卫生院和村卫生室诊疗条件，发展紧密型县域医疗卫生共同体，推行派驻、巡诊、轮岗等方式。健全县乡村衔接的三级养老服务网络，建设村级幸福院和日间照料中心，发展乡村普惠型养老服务和互助性养老。同时，要加强对农村留守儿童、妇女、老年人及困境儿童的关爱服务。

　　三是基础设施方面要推动城乡统一规划、统一建设、统一管护。推进人口规模较大的自然村（组）通硬化路，促进城乡道路客运一体化。推动供水供气供热管网向城郊乡村和规模较大中心镇延伸，在有条件地区推进城乡供水一体化。发展联结城乡的冷链物流、配送投递和农贸市场网络。建设数字乡村，以需求为导向逐步推进5G网络和千兆光网向乡村延伸。推进城镇基础设施建设运营单位开展统一管护，鼓励引入市场化管护企业。

　　三、促进城乡产业协同发展

　　近年来，我国居民收入和消费水平不断提高，超大规模市场优势、不断扩大的中等收入群体、日益便捷的城乡联系，为乡村产业提质增效提供了广阔市场。要大力发展县域经济，构建以现代农业为基础、乡村新产业新业态为补充的多元化乡村经济。一是健全现代农业产业体系、生产体系、经营体系。推进粮经饲统筹、农林牧渔协调，发展多种形式适度规模经营，加强绿色食品、有机农产品和地理标志农产品认证管理。二是促进农村一二三产业融合发展。壮大农产品加工业和农业生产性服务业，培育休闲农业、乡村旅游、民宿经济和森林康养等新业态，建立生态产品价值实现机制和优秀农耕文化遗产保护利用机制。三是建设现代农业产业园区。健全智能标准厂房和仓储保鲜等设施，完善检验检测、商贸流通、农村产权交易等平台。

　　四、使城乡融合发展成果惠及广大农村居民

　　缩小城乡居民收入差距是实现全体人民共同富裕的内在要求。要以多渠道增加农民收入为关键，通过城乡融合发展带动农村居民的获得感、幸福感、安全感持续提升。一是完善促进农民工资性收入增长环境。健全农民工输出输入地劳务对接机制，加强劳务品牌建设，提高农民进城务工收入。二是健全农民经营性收入增长机制。大规模开展高素质农民培训，建立农产品优质优价正向激励机制，发展农民合作社和家庭农场，引导龙头企业与农民共建农业产业化联合体，让农民分享加工销售环节收益。三是建立农民财产性收入增长机制。深化农村集体产权制度改革，创新农村集体经济运行机制，推动“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，增加农民财产性收入。四是强化农民转移性收入保障。结合深化粮食收储制度改革，健全农民直接补贴政策，保障农民种粮收益。